LAS PRETENSIONES DE MARRUECOS SOBRE LOS TERRITORIOS ESPAÑOLESEN EL NORTE DE ÁFRICA (1956-2002)
Julio D. González Campos
Documento de Trabajo (DT) Nº 15/2004
16/4/2004
Introducción
El propósito de estas páginas es limitado, ya que sólo pretenden exponer la evolución, desde 1956 a 2002, de las pretensiones de Marruecos sobre los territorios españoles en el Norte de África. El enunciado del tema quizá pueda suscitar controversias en algunos puntos, por lo que es conveniente hacer unas breves referencias previas.
En primer lugar, para indicar que la denominación de dichos territorios aquí empleada se apoya en dos datos objetivos, como son su situación geográfica y el hecho de hallarse bajo la soberanía de España desde fechas bastante lejanas, pues van desde 1497 en el caso de Melilla a 1848 en el de las islas Chafarinas . Si bien tanto en el pasado como en fechas recientes han sido llamados los “presidios” españoles. Y, asimismo, para muchos autores, son los “enclaves” españoles en la costa norte de Marruecos. Una expresión a la que, en documentos oficiales y declaraciones de los responsables políticos marroquíes, suele agregarse un calificativo para hacer referencia a los “enclaves coloniales” bajo dominación española. Lo que hace que tal expresión sea doblemente inapropiada desde un punto de vista jurídico, pues ni son “enclaves” en el sentido ordinario del término ni tampoco territorios “coloniales”. Aunque esta última calificación pueda ponernos sobre la pista de cuál es el fundamento de las pretensiones marroquíes, pese a que este extremo quedará fuera de nuestro examen.
En segundo lugar, que al margen de la existencia de un “contencioso territorial” con España cuyo carácter, ciertamente, convendría precisar, las páginas que siguen evidencian que, en efecto, cabe hablar de claims o pretensiones del Reino de Marruecos sobre los territorios bajo soberanía de España situados en dicho espacio geográfico. Y éstas poseen un objetivo muy preciso: poner término al ejercicio de la soberanía española en todos ellos mediante su cesión a Marruecos, por haber estado en el pasado bajo la soberanía de este Estado. Aunque una precisión adicional es aún necesaria, pues el hecho es que, tras esas expresiones u otras con mayor énfasis político, el Reino de Marruecos ha reivindicado, en concreto, cinco territorios: a saber, Ceuta, Melilla, el Peñón de Vélez de la Gomera, la isla o Peñón de Alhucemas y las islas Chafarinas, sin hacer ninguna alusión concreta a la isla o islote de Perejil. Una exclusión que quizá haya estado motivada por el hecho de que la Nota verbal marroquí al Gobierno español de 5 de enero de 1987, en la que se afirmó que Perejil “no formaba parte del contencioso territorial” con España por ser un territorio del Reino de Marruecos, al parecer no recibió una respuesta por parte española impugnando esta pretensión.
Aunque ello en verdad pertenezca hoy al pasado, ya que el estatus de la isla de Perejil en la actualidad es el que ha configurado el entendimiento entre España y Marruecos al que se llegó en Washington el 22 de julio de 2002, tras los buenos oficios del Secretario de Estado de EEUU. Y dicho estatus es, ciertamente, el de un territorio en disputa entre ambos Estados. De suerte que el arreglo del conflicto suscitado por los incidentes del 11-17 de julio de ese año ha entrañado una modificación en el alcance que antes poseía la reivindicación de Marruecos.
De otra parte, si el examen se inicia en 1956 ello se debe, de un lado, a que por la Declaración conjunta de 7 de abril de 1956, España, al igual que lo había hecho Francia el 12 del mes anterior, declaró terminado el Protectorado establecido por el Tratado de Fez de 1912. Por lo que sólo desde ese momento cabe hablar de nuevo de una acción internacional propia del Reino de Marruecos. De otro lado, porque el art. 2 de dicha Declaración reconoció, junto con “la independencia” de Marruecos, “la unidad territorial” de dicho Estado, lo que también ha servido de apoyo a las reivindicaciones marroquíes.
Ahora bien, aun partiendo de 1956 han de tenerse en cuenta ciertos antecedentes. Entre ellos, de un lado, la fundación del Istiqlal en 1944 y del Frente Nacional Marroquí en 1950. Unos hechos que impulsaron las actitudes nacionalistas en este país, pues hicieron que fuera abandonada la de obtener una revisión del régimen del Protectorado que atribuyera mayores poderes a la Administración marroquí y, en su lugar, se aceptase generalmente la dirigida a la recuperación de la independencia de Marruecos. De otro lado, la actitud del Rey Mohamed V orientada hacia este mismo objetivo, que los autores marroquíes acertadamente simbolizan en su visita a Tánger el 9 de abril de 1947 y sus declaraciones con motivo de la misma.
Las pretensiones de Marruecos sobre los territorios españoles en el Norte de África se han puesto de manifiesto entre 1956 y 2002 en diversas declaraciones del Rey de Marruecos y de otros responsables políticos, así como en intervenciones de los representantes marroquíes en el ámbito de las Naciones Unidas y en documentos diplomáticos. A las que cabe agregar las posiciones adoptadas por los partidos políticos marroquíes y, asimismo, las opiniones expresadas en la prensa en apoyo de tales pretensiones.
A tales manifestaciones, que configuran claramente una actitud nacional homogénea, nos atendremos en gran medida en nuestro examen. Y si bien este no es ni pretende ser un estudio de las relaciones internacionales de Marruecos ni de las bilaterales con España, para que no predomine en el examen el dato de unas escuetas fechas y declaraciones también se han tenido en cuenta, cuando ha sido necesario, tanto el contexto interno como el internacional en el que se producen, ya que uno y otro bien acrecientan, bien disminuyen la intensidad de la reivindicación de Marruecos.
Aunque el contexto internacional posea una especial importancia, dado que sobre la reivindicación marroquí de los territorios españoles en el Norte de África han incidido, en especial, dos situaciones internacionales distintas. De un lado, como apoyo de su reivindicación, un pretendido paralelismo con la reivindicación sostenida por España frente al Reino Unido respecto a Gibraltar. Y ello pese al hecho de que la analogía sea inapropiada, pues basta reparar en que Gibraltar si es un “territorio no autónomo” según el Derecho de la descolonización de la ONU y, además, fue cedido por España en 1713, circunstancias que ciertamente no concurren en los reivindicados por Marruecos.
De otro, como factor de perturbación, la pervivencia de un conflicto respecto a la descolonización del Sahara Occidental tras la ocupación por Marruecos de este territorio en enero de 1976, pues es innegable que la ausencia de una solución definitiva y reconocida por la ONU, pese a tantos esfuerzos realizados, ha afectado en diversos momentos y sigue afectando a las relaciones de este Estado con otros Estados vecinos.
Por último, para exponer la evolución en el tiempo de las pretensiones marroquíes pueden emplearse varios criterios. El más simple, sin duda, es el cronológico, que aquí se sigue. A cuyo fin se han distinguido cuatro períodos: (a) el inicial, de los años 1956 a 1973; (b) el período de los años 1974-1975, en que tales pretensiones se formulan en la ONU y se concretan en otras medidas; (c) el de transición, desde 1975 hasta1991, en el que se suscribe un importante tratado de cooperación con España; y, por último, (d) el que va desde ese año a los incidentes del verano de 2002. Si bien es posible asimismo atender a los rasgos característicos de cada período, como se ha hecho en un estudio de las relaciones hispano-marroquíes en torno a Ceuta y Melilla, donde se han distinguido tres períodos: el de “internacionalización” (1956-1973), el de “bilateralización” (1974-1994) y el de “cooperación”, desde 1994 hasta 1998.
El período 1956-1973
Antecedentes: 1944-1956
Si se ha hecho referencia a 1944 como un antecedente, ello se debe a que en este año los fundadores del Istiqlal, Ahmed Balafrej y Mohamed Allal el-Fassi, presentaron su manifiesto nacionalista al entonces Sultán de Marruecos Mohamed V y al Residente General francés. En el documento se pidió la terminación del Protectorado y se contenía la idea, desarrollada a partir de 1956, de un Marruecos independiente “dentro de sus fronteras históricas” . De suerte que, desde este momento, el objetivo principal del nacionalismo marroquí, la recuperación de la independencia mediante la terminación del Protectorado establecido por Francia y España en 1912, está estrechamente unido a una amplia reivindicación territorial frente a estos dos Estados.
Estas ideas fueron aceptadas por Rey Mohamed V desde 1946. Aunque se expresen en otros términos: terminar con la división de Marruecos, contraria a su pasado histórico y que le fue impuesta por las potencias extranjeras. Por ello, la visita del Rey a Tánger el 9 de abril de 1947 es significativa, ya que, al cruzar los límites de las tres grandes zonas de división del país, las dos del Protectorado y la Zona Internacional de Tánger, quiso mostrar su voluntad de recuperar la unidad de Marruecos mediante la independencia. Y en el discurso pronunciado en esa fecha late esa voluntad, al afirmar que:
“Si la pérdida del derecho está en el silencio de sus dueños, entonces ningún derecho es perdido si es reclamado. El derecho de la Nación Marroquí no se pierde ni se perderá, porque Yo, con la ayuda de Dios, velo por el Estado marroquí y estoy trabajando por la garantía de su gran futuro.”
Tras el regreso de Mohamed V de su exilio, el 16 de noviembre de 1955, Marruecos recuperó su independencia mediante las Declaraciones de Paris de 2 de marzo de 1956 y de Madrid de 7 de abril del mismo año poniendo fin al Protectorado establecido en 1912. Esto abrió el camino a posteriores negociaciones para la cooperación con España mediante la firma de diversos tratados internacionales. Y respecto a Francia, para determinar, además, el contenido de la “interdependencia”. Pero a los fines de este examen interesa señalar que, antes de trasladarse a Madrid, el 3 de abril de 1956, Mohamed V declaró que:
“Sachant qu’au cours de son histoire le Maroc n’a jamais vu son sol divisé, comment ne velleirons Nous pas à réaliser l’unité naturelle et à en faire Notre premier souci?…Nous avons toujours été fermement convançu que l’indépendance n’aurait de sens que le jour où le Maroc aurait retrouvé son unité naturelle, où rien n’empêcherait les marocains de circuler librement à travers leur pays. Dans notre ésprit, Nous n’avons jamais dissocié indépendance et unité…”.
En el discurso de apertura de las negociaciones de El Pardo, el 5 de abril, el Rey de Marruecos vuelve sobre esta idea añadiendo un nuevo elemento, al aludir a “l’unité territoriale à laquelle aspire le Peuple marocain et que les traités internationaux garantissent expressément”. Lo que constituye una clara referencia al Acta General de Algeciras de 1906 y anticipa lo dispuesto en la Declaración firmada con España dos días más tarde. Y al regresar su país no sólo es significativo que lo haga visitando Tetuán, una ciudad que fue objeto de pretensiones españolas en la guerra de 1860, sino que allí critique el pasado colonial al declarar que:
“Pendant la longue période de son indépendance, le Maroc a toujours joui de son unité territoriale; c’est seulement au début de ce siècle, par suite d’un concours de circonstances malheureuses et de convoitises étrangères, dont il a été l’objet, qu’il a vu son sol divisé en zones et en enclaves, de statuts différents, séparés par des barrières artificielles”.
De este modo, la recuperación de la “unidad natural” de Marruecos se vincula con la impugnación de las “zonas” y “enclaves” creados por el colonialismo, tanto en el siglo XX como en el pasado, pues la segunda expresión alude a los territorios españoles en el Norte de África. Y pese a haber terminado el Protectorado, el 15 de mayo de 1956 se da un nuevo paso, al declarar Mohamed V que:
“Le territoire marocain est un tout indivisible… Notre objectif demeure l’indépendance du territoire marocain à l’intérieur de ses frontières historiques et sa réunification par le moyen de négociations” .
Esta actitud ya contaba con el apoyo de la Conferencia de Países No Alineados, que en su reunión de Bandung de abril de 1955 había apoyado “el derecho de Marruecos a la independencia y a su integridad territorial dentro de sus fronteras nacionales”.
Al hacer referencia a las “fronteras históricas” de Marruecos, el objetivo del Rey Mohamed V enlazaba claramente con el programa del Istiqlal. Aunque el cauce para alcanzarlo, la negociación, expresaba una mayor prudencia del Rey respecto a la futura acción exterior de su país para ejecutar tal programa. Un objetivo que, sin duda, estaba condicionado por la situación existente en Marruecos en el momento de su independencia y que, ciertamente, requería el mismo cauce, la negociación, para superarla.
En efecto, no cabe olvidar que, pese a haber logrado la independencia, Marruecos aún debía superar, para hacerla efectiva, tres obstáculos nada desdeñables. En primer lugar, poner fin al régimen de la Zona Internacional de Tánger, lo que requería no sólo el concurso de España y de Francia sino también de otras potencias. En segundo lugar, terminar con la presencia de las Fuerzas Armadas de España en las antiguas Zonas Norte y Sur del Protectorado y las de Francia en el resto del territorio de Marruecos. Y, además, hacer frente a la presencia de las fuerzas de un tercer Estado, EEUU, que, en virtud del Acuerdo de Paris de 22 de diciembre de 1950, había obtenido, a espaldas de Marruecos, la concesión por el Gobierno francés de bases en el territorio marroquí .
La primera dificultad, sin embargo, pronto fue superada tras la Conferencia celebrada en Fedala y luego en Tánger, mediante la declaración final de 29 de octubre de 1956. Y como nos muestra el análisis de J.W. Zartman , la última, tras diversos incidentes en torno a las bases, se allanó con la visita del Presidente Eisenhower a Marruecos el 22 de diciembre de 1959, en la que se acordó la retirada de las Fuerzas Armadas de EEUU dentro de cuatro años. Asimismo, la evacuación de las Fuerzas francesas se convino en el acuerdo de 1 de septiembre de 1960 y se concluyó el 30 de septiembre de 1961, aunque respecto a Kenitra solo se produjo el 1 de mayo de 1962 .Y, por último, la de las Fuerzas españolas en la antigua Zona Norte del Protectorado se culminó el 1 de septiembre de 1961. Pese a que dicho autor agregue respecto a esta retirada que “… the troops were only withdrawn to the Spanish enclaves of Ceuta and Melilla, which Morocco continues to claim”.
El comienzo de la reivindicación
Desde la independencia en marzo-abril de 1956, el Istiqlal participó ampliamente en los tres primeros Gobiernos de Marruecos. Por lo que no puede sorprender la inmediata campaña del líder del partido nacionalista, Allal el-Fassi, reivindicando las fronteras históricas de Marruecos. Contaba con el apoyo del Comité del Maghreb Árabe, que en un comunicado de ese mismo año reclamó la pronta recuperación de todos los territorios marroquíes ocupados por España.
Sin embargo, esta reivindicación no sólo se manifestó en las declaraciones de sus responsables políticos sino también en los hechos. En efecto, el Ejército de Liberación Nacional, reluctante a integrarse en las F.A.R., comenzó a actuar en 1957 en la provincia de Tarfaya, la antigua Zona Sur del Protectorado de España en Marruecos, con el doble objetivo de ocupar el territorio de Ifni al Oeste, y, yendo más allá del paralelo 27º 40’, de penetrar hacia el Sur en el Sahara y Mauritania. Hechos que provocaron enfrentamientos con las Fuerzas Armadas españolas y pronto generaron dificultades en las relaciones de Marruecos tanto con España como con Francia. Los dos Estados reaccionaron militarmente en febrero de 1958, lo que obligó al E.L.N. a desplazarse al Norte.
No obstante, cabe estimar que la actividad del E.L.N. en la provincia de Tarfaya fue un hecho que hizo avanzar la transmisión de la administración de la antigua Zona Sur del Protectorado, tras el Acuerdo de Cintra de 1 de abril de 1958 entre los Gobiernos de España y Marruecos, donde fue fijada para el 10 del mismo mes. Acuerdo al que siguió una Nota verbal española de 15 de abril de 1958 a todos los miembros de la ONU en la que se declaró que, con la transmisión de la administración en dicha Zona, España había cumplido con todos los compromisos asumidos en la Declaración de 1956. Y es de señalar, de otra parte, que la ocupación de la antigua Zona Sur del Protectorado generó ciertas dificultades al Gobierno de Marruecos, desluciendo el viaje a Tarfaya del Principe Heredero, Muley Hassan. Dificultades a las que se añadieron las surgidas por diversos incidentes en el Rif en 1958-1959.
En atención a los datos anteriores, no puede sorprender que el representante de Marruecos ante la IV Comisión de la Asamblea General de la ONU manifestase el 14 de octubre de 1957 que, junto a Mauritania, “el Sahara español y el enclave de Ifni” eran “partes integrantes del territorio marroquí” . A lo que siguieron dos discursos del Rey Mohamed V. El primero en M’hamed el-Gozlan, de 25 de febrero de 1958, en el que declaró:
“Que los presentes informen a los ausentes de nuestra decisión de seguir trabajando con toda nuestra fuerza para recuperar nuestro Sahara y todo lo que pertenece a nuestro Reino, de acuerdo con la historia y el deseo de los habitantes.”
En el segundo, pronunciado en Rabat el 10 de abril de 1958, el Rey Mohamed V manifestó que:
“Hemos afirmado en varias ocasiones y seguimos afirmando que Marruecos no tiene intenciones expansionistas y de dominación, sino que espera recuperar partes que han sido suyas durante siglos y que les fueron arrancadas en circunstancias excepcionales o de acuerdo con tratados secretos.”
El objetivo central de la reivindicación de Marruecos en esas fechas, ciertamente, estaba centrado en Ifni, el Sahara occidental y Mauritania. Aunque el alcance de sus pretensiones, como se desprende de la ultima declaración, era en realidad mucho más amplio. Un dato que se corrobora posteriormente, pues tras la comunicación del Gobierno español al Secretario General de la ONU de 10 de noviembre de 1958 manifestando que no transmitiría información sobre “territorios autónomos” conforme al art. 73 e) de la Carta dado que sus territorios africanos eran “provincias españolas”, el Gobierno de Marruecos reaccionó el siguiente día 20, manifestando al Secretario General de la ONU, de un lado, “sus más expresas reservas” sobre dicha declaración, e indicándole además, de otro, que Marruecos “reivindica ciertos territorios africanos actualmente bajo control español que son parte integrante del territorio nacional”.
Asimismo, el alcance de la reivindicación territorial de Marruecos también puede apreciarse cuando el Gobierno español, modificando su actitud anterior, comunica a la ONU en 1960 que transmitirá información sobre Guinea, Sahara e Ifni. Pues el Representante del Gobierno de Marruecos, en una intervención ante la Cuarta Comisión de la Asamblea General de la ONU, el 7 de octubre de 1960, no sólo alude a la ocupación extranjera de estos territorios sino también de Ceuta y Melilla, afirmando que:
“Estas ciudades y territorios son parte integrante de Marruecos y los estatutos que actualmente las rigen son contrarios al derecho internacional e incompatibles con la soberanía e integridad de Marruecos”.
Una particularidad merece subrayarse: que en su réplica a estas manifestaciones, los representantes de España en la ONU primero afirman que el tema debe examinarse en un marco bilateral y, más tarde, aluden a aquellos “territorios objeto de controversias jurídicas por parte de países amigos para quienes está abierta la puerta a negociaciones bilaterales”. Esto implicaba admitir un cauce de arreglo, la negociación, que coincidía con el propuesto por el Rey de Marruecos desde 1956 y al que, además, se deba un alcance general sin tener en cuenta la posición española sobre el distinto carácter jurídico de unos y otros territorios. Aunque cabe destacar que si bien Ifni y el Sahara español fueron incluidos en la lista de “territorios no autónomos” en la Resolución 1542 (XV) de la Asamblea General de la ONU, de 15 de diciembre de 1960, en ese momento el Gobierno de Marruecos no planteó la inclusión en dicha lista de ninguno de los territorios españoles del Norte de África.
Desde octubre de 1960, pues, la reivindicación territorial de Marruecos se proyecta de forma expresa no sólo sobre Ifni y el Sahara Occidental sino sobre las ciudades de Ceuta y Melilla. Y la llegada al trono de un nuevo Rey en febrero de1961, Hassan II, va a confirmar este planteamiento, pues aunque en la Ley Fundamental de 2 de junio de 1961 su art. 2 proclamó que “Marruecos, en los límites de sus verdaderas fronteras, es uno e indivisible”, lo que suponía asumir unas genéricas reivindicaciones territoriales, no era esta la actitud de autores como Allal el-Fassi en ese mismo año.
Por ello, no puede extrañar que tales reivindicaciones vuelvan a concretarse unos meses más tarde, al declarar el Rey Hassan II en la Conferencia de Jefes de Estado de los Países No Alineados celebrada en Belgrado en septiembre de 1961 que:
“… au Maroc, les colonistes espagnols continuent d’occuper des régions entières au Sud de notre territoire, Seguia El Hamra, Ifni, Rio de Oro, et mantiennent des enclaves et des bases dans le Nord, à Ceuta et Melilla”.
En atención a la fecha de esta declaración cabe pensar que el motivo determinante de una reivindicación por Marruecos de los territorios españoles del Norte de África quizá fuera el de introducir una “pieza de recambio” en sus aspiraciones nacionalistas, tras el fracaso de la reivindicación marroquí sobre Mauritania, admitida como miembro de la ONU en 1961. Aunque cabe descartar esta hipótesis dado que el Gobierno de Marruecos también suscitó ese mismo año otra reivindicación territorial: la relativa a las fronteras con Argelia en el Sahara, como evidencia el protocolo de acuerdo firmado en Rabat el 6 de julio de 1961 por Ferhat Abbas, Presidente del G.P.R.A, estableciendo una Comisión para el estudio del problema. Esto no impidió a Marruecos, tras la independencia de Argelia, ocupar ciertos puestos fronterizos en la zona disputada, hechos que dieron lugar a un conflicto armado entre los dos Estados.
En todo caso, en 1961 y 1962 se registran en la Asamblea General de la ONU y su Comité sobre la Descolonización algunas intervenciones de los representantes de Marruecos en las que, apoyándose en los Acuerdos de Evian que condujeron a la independencia de Argelia, manifiestan que España debería hacer otro tanto sobre “los territorios marroquíes aun bajo dominación colonial”, con una referencia expresa a Ceuta y Melilla. Aunque estas manifestaciones, sin embargo, no fueron objeto de una comunicación formal para que los territorios españoles en el Norte de África fueran incluidos en la lista de territorios no autónomos de las Naciones Unidas. Y, por tanto, las sucesivas Resoluciones de la Asamblea General de la ONU adoptadas entre l962 y 1966 sólo hacen referencia a los territorios no autónomos de Ifni y Sahara Occidental.
En estos dos territorios, ciertamente, estaban centrados los objetivos inmediatos de Marruecos. Lo que hacía que la reivindicación respecto a los territorios españoles del Norte de África, por no ser prioritaria, solo fuera por el momento simbólica. Si bien en este año se registra una cierta crisis en las relaciones entre España y Marruecos ya que, de un lado, este Estado reitera su reivindicación de los territorios españoles en el Norte de África en una declaración de 29 de junio, y, de otro lado, el 30 de junio de 1962 adopta un Dahír extendiendo el mar territorial marroquí de seis a doce millas. Esto afectó negativamente a los intereses pesqueros de España, presentes en dicho espacio desde finales del siglo XVIII, y provocó incidentes que dieron lugar a la presencia de buques de guerra españoles frente a las costas marroquíes.
No obstante, el agravamiento de la crisis pudo evitarse con la visita del Sr. Balafrej a Madrid a finales de octubre y sus conversaciones con el Ministro Sr. Castiella. A la que siguió una visita a Rabat del vicepresidente del Gobierno español, Sr. Muñoz Grandes, con un comunicado conjunto de 23 de noviembre de 1962 en el que se anunciaban “negociaciones ulteriores sobre los problemas existentes” entre los dos Estados. Lo que se estimó por Allal el-Fassi como un gesto positivo para volver a iniciar el diálogo sobre el Sahara Occidental, “le seul qui intéresse le Maroc pour le moment”.
Y, en todo caso, se reconoce de forma general que, desde finales de 1962 y, en especial, tras la entrevista de Barajas de 6 de julio de 1963 de los dos Jefes de Estado, a la que siguió otra visita del Rey de Marruecos a España el 12-13 de febrero de 1965, se crea un clima de distensión entre España y Marruecos. Los contactos se potencian tras la salida del Istiqlal del Gobierno de Marruecos y el papel determinante que adquiere el Consejero Real Reda Guedira. Por lo que no puede sorprender que si bien no desaparecen las referencias a Ceuta y Melilla en los años siguientes en la ONU por parte de los representantes de Marruecos, sí poseen menor acritud y siempre van acompañadas del deseo de resolver los problemas por la vía de la negociación, como corresponde a “países tradicionalmente amigos”.
De 1964 a 1973
Si este período es de calma en relación con las pretensiones marroquíes sobre los territorios españoles en el Norte de África, ello quizá se deba, como ya se ha señalado, a la reunión de Barajas entre los dos Jefes de Estado. Aunque también estaban presentes otros factores. Entre los que merecen ser indicados, de un lado, la grave crisis social y política de Marruecos en 1964-1965, que conduce a la proclamación de estado de excepción en el país y a una importante pérdida de protagonismo de los partidos políticos a favor del Palacio y, en parte, del Ejército. De otro, la imposibilidad de Marruecos de llegar a un acuerdo sobre la frontera con Argelia en estos años, pues tras varias intervenciones de la O.U.A. en el conflicto y diversas reuniones bilaterales, el acuerdo firmado en Rabat en 1972 no fue ratificado.
A lo que se agrega un hecho nuevo que afectaba a la reivindicación de Marruecos sobre el Sahara Occidental: que, a partir de 1964, las Resoluciones de la Asamblea General separaron sus pronunciamientos sobre Ifni y aquel territorio, estableciendo además dos vías distintas para su descolonización. Respecto al de Ifni, la de la “negociación” entre España y Marruecos para la retrocesión del territorio a este Estado, de conformidad con el párrafo 6 de la Resolución 1514 (XV). Para el del Sahara Occidental, la de la organización de un referéndum para que la población saharaui pudiera ejercer su derecho a la libre determinación. Una diferenciación que, ciertamente, estaba justificada por el diferente estatuto de uno y otro territorio en el Derecho de la descolonización. Pero es significativo que el representante del Gobierno de Marruecos afirmara en 1966 en el Comité especial de la ONU en relación con el Sahara Occidental que:
“Le Gouvernement marocain a estimé que les territoires marrocains encore sous domination espagnole doivent être, en tout état de cause, liberés. Etant donné que leur libération par la voie de négociations et selon la formule de la restitution pure et simple au Royaume de Maroc ne semble pas, pour le moment, recevoir l’accord du Gouvernement de Madrid, le Gouvernement marocain propose que l’indépendance leur soit accordée dans les plus brefs délais”.
Por tanto, Marruecos consideraba una vez más que la vía preferente para alcanzar sus reivindicaciones territoriales era la de la negociación con España. Una posición que también se manifestó en la carta de 10 de junio de 1966 del ministro marroquí de Asuntos Exteriores, Mohamed Cherkaui, a su homólogo español, el Sr. Castiella. Aunque no fue aceptada por éste en otra del 30 de junio, en la que se afirmó que, de admitirse solo tal cauce, todo el proceso de descolonización quedaría situado bajo el apartado 6 de la Resolución 1514 (XV).
Lo que nos conduce a un tercer dato relevante de este período: la vinculación por Marruecos del caso de Gibraltar con sus reivindicaciones sobre los territorios españoles en el Norte de África. Una actitud, conviene señalarlo, que va a prolongarse hasta 1987 en un amplio número de declaraciones de los responsables políticos marroquíes, pero que se inicia el 14 de diciembre de 1966, al manifestar el Delegado de Marruecos en la Cuarta Comisión de la Asamblea General de la ONU su apoyo a la reivindicación de España sobre Gibraltar al declarar que:
“… la descolonización de Gibraltar es una buena cosa para Marruecos, pues el caso de Gibraltar en España refleja exactamente dos casos en Marruecos: tenemos dos ciudades marroquíes que se encuentran en la misma situación que Gibraltar… resuelto el problema de Gibraltar en el sentido de la descolonización… será ocasión de demostrar el carácter irrefutable de los argumento de Marruecos en lo que concierne a estas dos ciudades, argumentos que son exactamente los utilizados por España para hacer valer sus derechos sobre Gibraltar”.
A lo que cabe agregar, por último, que en 1967 el ministro de Asuntos Exteriores de Marruecos manifestó en la Asamblea General de la ONU la esperanza de resolver “toutes les autres questions de décolonisation” con España. Actitud moderada que no compartía el Istiqlal, que en su Congreso de noviembre de 1967 hizo un llamamiento para la pronta liberación de todos los territorios marroquíes ocupados, incluidas Ceuta y Melilla. Aunque incluso un autor marroquí reconoce que, tras el Tratado hecho en Fez el 12 de octubre de 1969, por el que España reintegró a Marruecos el territorio de Ifni, las pretensiones de este Estado sobre otros territorios españoles no vuelven a suscitarse en el ámbito de la ONU hasta 1974, pues sus objetivos estarán dirigidos exclusivamente desde entonces hacia el Sahara Occidental. Lo que no obsta que el Rey de Marruecos, en un discurso a las poblaciones del Rif y de la región de Taza de 8 de octubre de 1973, aluda a “nos villes… à Sebta et à Melillia” y también se haga referencia a una obra que va a incidir sobre esta última, la construcción del puerto de Nador.
El período 1974-1975: una reivindicación frustrada en la ONU
Si entre 1966 y 1973 la actitud de Marruecos respecto al Sahara occidental revela una clara ambigüedad, sin embargo su actitud se modifica cuando en la segunda de estas fechas comienza en la ONU la preparación del referéndum para el ejercicio del derecho a la libre determinación del pueblo saharaui. En efecto, su Gobierno deja de ser favorable a la organización del referéndum, que había admitido en 1966, orientando ahora su actitud hacia la reivindicación de dicho territorio. Y sin duda para reforzarla políticamente, en 1975 el Gobierno de Marruecos emprende tres acciones: (a) llevar a la ONU su reivindicación de cinco territorios españoles del Norte de África; (b) buscar el apoyo de otras instituciones internacionales a esa pretensión; y, por último, (c) excluir la soberanía española sobre los mismos en la delimitación de su mar territorial en el Estrecho y en el Mar de Alborán.
La reivindicación de Marruecos en la ONU
La acción del Gobierno de Marruecos en la ONU relativa a los territorios españoles del Norte de África de 1975 sin duda estaba vinculada con su reivindicación sobre el Sahara Occidental, quizá con la finalidad de que aquella sirviera de apoyo a ésta. Lo que se corrobora no solo por el momento en que dicha acción se produce sino por la posición adoptada por el Rey de Marruecos ante otros Estados, según se verá más adelante. Lo que aconseja hacer una breve referencia a los hechos esenciales de 1974-1975 relativos al territorio del Sahara Occidental, entonces bajo administración española.
En primer lugar y como antecedente, Marruecos logró una previa concertación con el otro Estado vecino del Sahara occidental, Mauritania, cuyo territorio también había reivindicado sin éxito en 1960. Y en atención a los hechos posteriores, es presumible que también contase con el previo apoyo político de otros Estados. En segundo término, el paso inicial de la acción política del Gobierno de Marruecos fue la conferencia de prensa celebrada por el Rey Hassan II el 17 de septiembre de 1974, en la que afirmó la existencia de un “conflicto territorial” entre Marruecos y España sobre el Sahara y, para resolverlo, propuso que fuera sometido al “arbitraje” de la Corte Internacional de Justicia. Lo que a su juicio “aclararía” cual era la vía que la ONU debía “recomendar a Marruecos y España”. Propuesta que se formalizó mediante una carta del ministro de Asuntos Exteriores de Marruecos de 23 de septiembre de 1974 al de España, para someter el conflicto al “arbitraje” de la Corte.
El paso posterior fue la propuesta que los Gobiernos de Marruecos y de Mauritania sometieron a la Asamblea General y que llevó, no sin un extenso debate y las reservas de cuarenta y tres Estados a su texto, a la adopción de la Resolución 3292 (XXI), de 13 de diciembre de 1974. En ella, dicho órgano de la ONU solicitó un dictamen consultivo a la C.I.J. sobre dos cuestiones que, como se desprende de su formulación, estaban claramente vinculadas con la soberanía territorial de Marruecos sobre el Sahara “en el momento de la colonización por España” . Con la particularidad de que en el curso de dicho debate claramente se expresa el objetivo del Gobierno de Marruecos de modificar la vía para la descolonización del territorio establecida por diversas Resoluciones de la Asamblea General de la ONU y que antes había admitido, pues su Representante afirmó que la intervención de la Corte Internacional de Justicia
“… permettra de savoir si la thèse marocaine est fondée. Si elle ne l’est pas, l’Espagne aura eu raison de vouloir établir une différence entre le cas de Gibraltar et celui du Sahara. Mais si les thèses marocaine et mauritanienne se vérifient devant la Cour, il n’y aurait pas de véritable raison de traiter différemment les deux situations”.
Por último, tras el dictamen de la C.I.J. de 16 de octubre de 1975 en el asunto del Sahara Occidental y pese a la conclusión negativa para Marruecos del párrafo 162 del mismo, al que aquel se remite expresamente, es suficiente recordar dos hechos. El primero es que, tras una singular interpretación de las conclusiones del dictamen por el Rey de Marruecos, se produce el anuncio de la “marcha verde”, ya preparada presumiblemente antes de que se conociera el pronunciamiento de la Corte. El segundo radica en que, que favorecido por diversas circunstancias internas de España en ese momento, la acción del Gobierno de Marruecos culminó con los llamados Acuerdos de Madrid de 14 de noviembre de 1975, concertados por España con Marruecos y Mauritania, cuya Declaración de Principios trató de prestar cobertura jurídica a la entrega del territorio del Sahara occidental. Aunque un análisis jurídico puede poner de relieve que tales acuerdos no eran conformes con la Carta de la ONU y el Derecho de la descolonización. Al igual que cabe estimar que, políticamente, fortalecieron la tesis marroquí que atribuye preferencia a la vía de la “negociación” para el logro de sus objetivos territoriales.
Ahora bien, antes se ha dicho que el Gobierno de Marruecos quiso reforzar en 1975 su reivindicación territorial sobre el Sahara Occidental extendiéndola a otros territorios españoles del Norte de África y, conviene subrayarlo, bajo el mismo fundamento: el apartado 6 de la Resolución 1514 (XV). Lo que llevó a cabo el Representante de Marruecos ante la ONU al solicitar del Presidente del Comité de los Veinticuatro, mediante carta de 27 de enero de 1975, que los “enclaves coloniales” de Ceuta, Melilla, el islote de Alhucemas, el Peñón de Vélez y las Islas Chafarinas fueran incluidos en la “lista de territorios no autónomos”. Una petición respecto a la que cabe observar que no incluía a la isla de Perejil, lo que suponía implícitamente que el Gobierno de Marruecos consideraba que dicha isla se hallaba bajo su soberanía (66). Y a la que siguió, el 7 de marzo, la distribución en la ONU de una “Memoria sobre los puertos e islas de la costa Norte de Marruecos aún bajo dominación colonial, llamados
Esta acción de Marruecos en el ámbito de la ONU fue acompañada de una carta del Rey de Marruecos, enviada a “todos los Jefes de Estado y de Gobierno” mediante emisarios reales, donde no sólo se planteaba el problema del Sahara occidental sino también el de Ceuta y Melilla, según manifestó Hassan II en una entrevista de prensa de 17 de septiembre de 1974. Aunque el Rey precisó que:
“… la prise de position est une chose et le
Este planteamiento del tema por parte del Rey, pese a implicar una preferencia por la cuestión del Sahara Occidental, fue apoyado por el Istiqlal en su IX Congreso, por el U.S.F.F.P. y el Bureau del Consejo Nacional Provisional de Antiguos Resistentes y Miembros del E.L.N.
Las acciones del Gobierno de Marruecos, sin embargo, dieron lugar a una enérgica reacción española. De un lado, frente a Marruecos, con el envió de unidades navales y otras fuerzas armadas a Ceuta y Melilla. Lo que hizo que el Rey Hassan II, en su discurso del Trono de 3 de marzo de 1975, hiciera referencia a la actitud del Gobierno español en estos términos:
“Il n’a trouvé d’autre réponse que le recours à la menace, à l’intimidation, à la concentration des troupes et à la mobilisation de ses unités navales et aériennes.Il a brandi le spectre de la violence, méthode devenue de nos jours désuète et demodé… Et si le Gouvernement espagnol persiste dans son attitude au Sud et au Nord de notre Royaume…nous ne cesserons, quant à nous, plus determinés que jamais, à revendiquer nos droits legitimes dans ces deux régions”.
De otro, la reacción se manifestó en la ONU, mediante las comunicaciones del Representante Permanente de España de 12 de febrero y 22 de abril de 1975, distribuidas a los Estados miembros. Y el resultado fue, en definitiva, que la solicitud del Gobierno de Marruecos de enero de 1975 al Comité de los 24 quedó sin respuesta. Un silencio que, ciertamente, entrañaba el fracaso de la acción emprendida por Marruecos para que la ONU admitieran el carácter “colonial” de los territorios españoles en el Norte de África.
La búsqueda de apoyo internacional a la reivindicación
No obstante, entre febrero y agosto de 1975, el Gobierno de Marruecos había buscado apoyo a su pretensión en otras Organizaciones y conferencias internacionales. En primer lugar, en la O.U.A., suscitando el tema de los territorios españoles en el Norte de África en la reunión del Comité de coordinación para la liberación de África celebrada en Dar Es-Salam en enero y, el 15 de febrero, en la reunión del Consejo de Ministros, donde el Ministro Ahmed Laraki hizo una larga intervención, incluyendo datos históricos, donde afirmó que:
“Nul doute que Sebta, Malilla, les ilôts d’ Alhuceima et de Velez et Iles Jasfarines, dernières enclaves coloniales sur la côte méditerranéenne du Maroc ne doivent plus figurer sur la carte de notre continent, leur maintien constituant un danger permament pour la sécurité de l’Afrique toute entierre et une grave menace pour la paix internationale.”
Esta declaración fue apoyada por 21 de los miembros de la O.U.A. y, por tanto, no puede sorprender que el Consejo de esta Organización regional adoptara el 21 de febrero de 1975 una resolución manifestando su “completa solidaridad con el Reino de Marruecos para la recuperación de los enclaves coloniales de su costa Norte” y que instara a España a “acelerar el proceso de descolonización” de dichos enclaves y a iniciar negociaciones a este fin con Marruecos.
En segundo término, el Gobierno de Marruecos se dirigió a la Liga de Estados Árabes, obteniendo su apoyo en una resolución de 26 de abril de 1975 cuyos términos son similares a la anterior. Términos que igualmente se reiteran en la resolución de 15 de julio de 1975 del Consejo Islámico de Ministros de Asuntos Exteriores, aunque en ella también se aluda a “la represión y las expulsiones colectivas” así como a las “provocaciones militares” efectuadas por España en respuesta a las pretensiones de Marruecos. Una acción diplomática que, por último, se cierra con una declaración de la Conferencia Ministerial de los Países no alineados de 30 de agosto de 1975, igualmente de apoyo a las pretensiones marroquíes y en la que se solicita de España “que entre en negociaciones directas con Marruecos para la inmediata restitución de los enclaves”. Un objetivo que es el que desde ahora perseguirá Marruecos.
Contando con este apoyo internacional y pese a que el Comité de Descolonización de la ONU no hubiera dado respuesta a su petición, Marruecos insistirá en 1975 en la reivindicación de Ceuta y Melilla. El 7 de octubre de 1975, en efecto, su representante ante la O.N.U. pidió la apertura de negociaciones directas entre Rabat y Madrid sobre las dos ciudades españolas, manifestando que “España no puede rechazar este diálogo en el momento en que pide lo mismo para resolver el problema de Gibraltar”. Un interesado paralelismo de las dos situaciones que se reitera en la conferencia de prensa del Rey de Marruecos de 25 de noviembre de 1975, al afirmar que:
“Creo que algún día, en el futuro, lógicamente Inglaterra devolverá Gibraltar a España y esta última también nos devolverá Ceuta y Melilla… Tenemos tiempo y no tenemos prisa, Ceuta y Melilla nos pertenecen y volverán… (como debe volver Gibraltar a España)”.
Y poco más tarde, en un libro, Le défi, el Rey dirá:
“Estoy contento de que, finalmente, ha triunfado la justicia en lo que respecta a la cuestión en nuestro Sahara, tengo grandes esperanzas de que algún día se reconocerá que Ceuta y Melilla y las islas de la costa rifeña también son marroquíes. Nosotros, lejos de las amenazas y en consideración al buen sentido, a la razón y a la amistad tampoco hemos dejado ni dejaremos de dirigir este llamamiento.”
El “Dahír” de 1975 sobre líneas de base rectas en las costas de Marruecos
Por último, el 21 de julio de 1975, el Gobierno marroquí adoptó el Dahír núm. 2-75-311 “determinando las líneas de cierre de las bahías en las costas marroquíes y las coordenadas geográficas del límite de las aguas territoriales y de la zona exclusiva de pesca marroquíes”. Y si se proyectan en una carta marina las coordenadas indicadas en sus arts.1 y 2 en relación con el art. 5, el resultado es el siguiente: de un lado, que las líneas de base rectas para el trazado del límite exterior del mar territorial encierran a los territorios españoles en el Norte de África, privándoles así de espacios marítimos. De otro, que tales líneas bien parten de estos territorios o terminan en ellos, como si se tratara de territorios bajo soberanía marroquí.
Esta delimitación marítima, por tanto, no sólo se corresponde enteramente con sus pretensiones de enero de 1975 sino que el Gobierno de Marruecos adoptó tal medida como si sus pretensiones ya se hubieran alcanzado. Lo que afectaba, ciertamente, a la unidad e integridad territorial de España dado que tanto los espacios marítimos como los espacios en la tierra se hallaban bajo su soberanía. Pero, al haber sido la delimitación marroquí objeto de una protesta española de 5 de febrero de 1976, en la que se manifestó que las líneas trazadas en el Decreto de 21 de julio de 1975 no son oponibles a España tanto por las consecuencias antes indicadas como por su invalidez según el Derecho internacional del mar, es indudable que los actos de los dos Gobiernos pueden entenderse como la expresión de una controversia jurídica.
Si bien debe agregarse que, aunque en rigor se trate de un desacuerdo sobre delimitaciones marítimas, susceptible de ser resuelto mediante la aplicación del Derecho internacional, no cabe olvidar que esta controversia está directamente vinculada con la situación de los territorios españoles en el Norte de África, pues la medida marroquí ignora la soberanía española sobre ellos. De manera que, como se ha dicho justamente, “sería… un contrasentido negociar la delimitación de espacios marítimos cuando se impugna la presencia de la otra parte en el territorio terrestre del que se proyecta la soberanía y la jurisdicción marítimas”.
Y la consecuencia ha sido que, desde 1975, la controversia ha seguido abierta, dado que no cabe iniciar una negociación sobre ella ni menos someterla a un procedimiento internacional de arreglo, jurisdiccional o arbitral, salvo que Marruecos reconozca el presupuesto de la soberanía de España sobre sus territorios en el Norte de África, lo que no parece previsible.
El período entre 1976 y 1991
El período anterior fue sin duda el que registra la mayor crisis entre España y Marruecos en relación con los territorios de aquella en el Norte de África. Sin embargo, desde 1976 Marruecos no vuelve a plantear formalmente sus pretensiones sobre dichos territorios en el ámbito de la ONU. Quizá por el resultado negativo de su petición el año anterior o porque su interés prioritario volvía a ser el Sahara Occidental, donde tuvo que emprender, tras la retirada de las Fuerzas y Autoridades españolas de este territorio, una lucha armada contra el Frente Polisario. Y aunque luego aceptó el “Plan de Arreglo” de 1988, que llevó al alto el fuego de 1991 y, más tarde, a los Acuerdos de Houston de 1997, que abrían la vía para un referéndum en el territorio en diciembre de 1998, sin embargo, el posterior resultado negativo para sus intereses de la identificación para incluir a los solicitantes en la lista de votantes de la MINURSO ha determinado que, hasta ahora, el Gobierno de Marruecos se haya opuesto al ejercicio del derecho a la libre determinación por el pueblo de este territorio.
No obstante, pese a que su interés prioritario fuera el Sahara occidental, en este largo período se registran varias declaraciones de los responsables políticos marroquíes sobre los territorios españoles en el Norte de África. Aunque también destaque, en contrapartida, el silencio de Marruecos respecto a las amplias referencias en la Constitución española de 1978 a Ceuta y Melilla. Asimismo, se ha hecho referencia a dos eventuales acciones del Gobierno de Marruecos en el marco de la Comunidad Europea. Y finalmente, una propuesta del Rey de Marruecos a España encaminada a un examen bilateral del conflicto.
Las actitudes marroquíes
En cuanto a lo primero, cabe citar diversas declaraciones del Rey Hassan II, comenzando por la hecha en Paris el 29 de noviembre de 1976, en las que afirmó que:
“El asunto de Ceuta y Melilla es para mi un asunto solucionado. El día que España tenga Gibraltar ninguna potencia del mundo permitirá a España la posesión de las dos puertas del Estrecho. Es imposible. Ningún país posee las dos orillas de un Estrecho y, en este momento, lógicamente, España nos remitirá Ceuta y Melilla. Este asunto, pues, se ganará. Es inútil gastar nuestras energías y ensombrecer unas relaciones que apenas acaban de salir de las nubes”.
Una actitud de moderación que se reitera el 15 de noviembre de 1978 en una Conferencia de prensa del Rey en Washington. Aunque subsista el paralelismo de la situación de los territorios españoles en el Norte de África con la de Gibraltar, manifestada en otra entrevista a la prensa árabe en el Palacio de Skhirat de 2 de abril de 1980, en la que afirmó que “Al reivindicar Gibraltar, España trabaja para Nosotros. España lo sabe y no se lo hemos ocultado”, animando a las dos ciudades para que, al recuperarlas Marruecos, “no se entre en un desierto sino en ciudades activas y vivas”. Una actitud que tiene su reflejo en noviembre de 1981 cuando el Primer Ministro de Marruecos, Maati Buabid, presenta su programa de gobierno, al manifestar que:
“La unidad territorial de Marruecos no puede ser total ni íntegra sin la recuperación de Ceuta, Melilla y las islas mediterráneas: recordarán Vds. la declaración que S.M. el Rey hizo a este respecto, en la cual el Soberano subrayó el lazo lógico que existe entre la restitución de Gibraltar a España y nuestra recuperación de Ceuta y Melilla”.
Con posterioridad a la llegada al poder en España del Gobierno de Felipe González, el Rey de Marruecos volvió a plantear su reivindicación de forma bilateral, con motivo de la vista del ministro de Asuntos Exteriores Sr. Morán a Rabat del 2l-23 de diciembre de 1982, manifestando que “deseaba una solución pacífica, en la amistad”. Agregando que “nunca emprendería una acción violenta contra las ciudades y que el tiempo, la amistad y la flexibilidad darían la solución” (78). Aunque en el discurso de la Fiesta del Trono de septiembre de 1984 volvería a aludir a “las ciudades del Norte todavía ocupadas”, lo que provocó reacciones en la prensa española y en la marroquí, en respuesta a las primeras.
Ello no supuso, sin embargo, un abandono por Marruecos de su reivindicación de los territorios españoles del Norte de África en foros multilaterales. Como fue el caso, de un lado, de la Conferencia Islámica y, de otro, de la Unión Parlamentaria Árabe, que el 10 de febrero de 1983 adoptó una resolución en su tercer Congreso celebrado en Rabat en la que se manifestó que “ha llegado el momento de encontrar una solución definitiva y justa a la cuestión de Ceuta y Melilla”, haciendo un llamamiento a España para que “inicie negociaciones urgentes con Marruecos con vistas al retorno de la soberanía marroquí sobre las dos ciudades, las islas Chafarinas y las rocas costeras”. A lo que se agrega, asimismo, una declaración del Consejero Real, Reda Guedira, en la XX Cumbre de la O.U.A. de noviembre de 1984, en la que afirmó que:
“La independencia de Marruecos en 1956 no tuvo, como todos saben, por efecto automático la liberación de la integridad de sus territorios .Una gran parte de éstos permanecieron en efecto bajo la dominación española, concretamente las ciudades de Ceuta y Melilla en el Norte, las provincias de Ifni, Tarfaya y Sakiet el Hamra y Rio de Oro en el Sur. Por ello, nunca hemos dejado de exigir su vuelta a la madre patria, de la que no fueron separados más que por el hecho colonial. Y de hecho una parte nos fue restituida.”
Las acciones de Marruecos ante la C.E.E.
En una entrevista de 6 de enero de 1985, el Rey de Marruecos, manifestó que
“Pour Sebta et Mellilia, la solution ne peut être que politique”. Pero agregó un nuevo elemento al afirmar que “Il convient, à cet égard de souligner que la Communauté européenne a exprimé des reserves au sujet des
Esta incorporación de Ceuta y Melilla al territorio comunitario ha sido, sin duda, un hecho negativo para las pretensiones marroquíes sobre los dos territorios españoles en el Norte de África. Lo que tal vez pueda explicar, según un autor marroquí, que el 14 de abril de 1988 la Representación Permanente de Marruecos ante las Comunidades Europeas manifestase al Secretario General del Consejo la posición de Marruecos sobre “los enclaves” españoles, en el contexto de la adhesión de España a la CEE que entró en vigor el 1 de enero de 1986. Y dicho autor también ha sostenido que el 28 de mayo de 1988, al firmarse el Protocolo al Acuerdo de cooperación entre la C.E.E. y Marruecos, así como el Acuerdo sobre las relaciones de pesca marítima con la C.E.E., el Gobierno marroquí había manifestado a la Comunidad que “nada en los compromisos suscritos por el Reino de Marruecos en dichos acuerdos puede ser interpretado, bajo ningún título, que entraña consecuencias jurídicas sobre la posición del Reino de Marruecos respecto a Sebta (Ceuta) y Mellilia (Melilla)”.
En ambos casos, sólo se trata de declaraciones unilaterales de Marruecos frente a la Comunidad Europea, en las que expone su posición sobre dichos territorios, con la finalidad de mantener abierta su reivindicación sobre ellos. Pero tales declaraciones, ciertamente, no se compadecen con las previsiones de la citada Acta de adhesión de 1985 sobre Ceuta y Melilla en cuanto territorios bajo soberanía de un Estado miembro y, por ello, cabe presumir que no han tenido respuesta por parte de la Comunidad Europea.
Algunos hechos y una iniciativa marroquí: la creación de una “celula de reflexión”
Al margen de lo anteriormente expuesto, durante la década de 1980 se registran varios hechos con incidencia sobre la reivindicación marroquí que conviene indicar, así como una propuesta del Rey de Marruecos para buscar una solución al conflicto con España sobre los territorios españoles en el Norte de África.
En cuanto a los hechos, ha de tenerse presente, en primer lugar, que tras la firma del Tratado de Uxda entre Marruecos y Libia el 18 de agosto de 1984, la creación de la “Unión Árabe-Africana” sirvió a Marruecos para que Libia apoyara su reivindicación ante España. Y en la primera reunión del Parlamento de la Unión, que tuvo lugar en Casablanca el 10 de julio de 1985, para que se adoptara una resolución solicitando “la liberación de los territorios marroquíes de Ceuta y Melilla aun bajo dominación colonial”. Aunque esta alianza entre Marruecos y Libia, que generó cierta preocupación en nuestro país, no tuvo mañana.
En segundo término, cuando el 26 de febrero de 1986 se publican en el Boletín Oficial de las Cortes los primeros proyectos de Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, el art. 2 del relativo a la primera de estas ciudades incluyó al islote de Perejil y al Peñón de Vélez de la Gomera en su territorio municipal. Lo que dio lugar a una reivindicación marroquí de la soberanía sobre Perejil que se manifestó en la Nota verbal de 5 de enero de 1987, a la que antes se ha hecho referencia. Siendo de señalar que en el texto definitivo del Estatuto, aprobado por la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, se suprimieron las referencias a Perejil y al Peñón.
Lo que pudo estar motivado no solo por el deseo del Gobierno español de evitar un escollo en sus relaciones con Marruecos sino también porque el proceso de autonomía de las dos ciudades fue excesivamente dilatado en el tiempo, ya que se inició en 1981 y culminó en 1995, y en él se registraron diferentes actitudes de los partidos políticos españoles al respecto así como aspiraciones muy diversas de sus habitantes.
En tercer lugar, la aplicación de la Ley 7/1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, así como de su Reglamento de ejecución, suscitó problemas en Ceuta y Melilla, dado el considerable número de musulmanes residentes en estas ciudades que carecían de documentación para justificar cual era su nacionalidad, española o extranjera. Lo que provocó manifestaciones de estos desde noviembre de 1985 en las que se registraron algunos incidentes, magnificados por la prensa marroquí y, en particular, por los medios del Istiqlal.
Si bien la tensión cedió tras el acuerdo entre el Ministerio del Interior y la comunidad musulmana de Melilla de febrero de 1986, que abrió el camino para una generosa concesión de la nacionalidad española entre esa fecha y la de 1989. Un hecho que, sin duda, marcó un punto de inflexión en la situación de la comunidad musulmana en ambas ciudades, pues multiplicó por tres el número de los musulmanes con nacionalidad española. Un estatus que ha permitido a los miembros de dicha comunidad que lo obtuvieron no solo el acceso a los servicios públicos sino también a los cargos públicos, propiciando así la creación de un partido que los agrupara. A lo que se une que su obtención les facilitaba la emigración dentro de la Comunidad europea, al tiempo que, como ocurre con muchos de los “fronterizos”, podían mantener, si así lo querían, sus vínculos con el país de origen.
El segundo elemento significativo en este período es que, si en la Nota verbal antes mencionada de 5 de enero de 1987 el Gobierno de Marruecos hizo referencia al “contencioso territorial subsistente entre los dos países respecto a los enclaves aun bajo ocupación española en la costa Norte marroquí”, unos días más tarde, con motivo de la visita a Rabat del ministro español del Interior, el Rey Hassan II le presentó una nueva propuesta destinada a resolver los problemas de los territorios españoles del Norte de Africa, para que fuera comunicada al Rey de España: la constitución de un Comité oficioso mixto o “célula de reflexión”, encargado de “estudiar y proponer soluciones dentro del marco de los derechos imprescriptibles de Marruecos y de los intereses vitales de España”, a partir del análisis de todos los “componentes” del problema y teniendo en cuenta “las experiencias, más o menos similares vividas por otros países”. Lo que entrañaba una clara alusión a los acuerdos alcanzados por China con el Reino Unido y Portugal sobre Hong Kong y Macao respectivamente.
Ahora bien, al presentar su propuesta, se ha dicho que el Rey de Marruecos también hizo una referencia a los incidentes en Melilla derivados de la aplicación de la Ley de Extranjería. Pues indicó que era de temer que estos pudieran dar al traste con la “política de prudencia seguida hasta ahora” y así se lo había indicado a los Imanes, para que lo hicieran saber a los fieles en la oración del viernes. Lo que entrañaba una clara alusión a su carácter de Jefe no solo político sino religioso de Marruecos.
Unos incidentes, de otra parte, que fueron magnificados por la prensa marroquí, motivando una intervención del Presidente del Gobierno español ante las Cortes en febrero de 1987 centrada en Melilla, en la que negó su carácter colonial. Lo que anticipaba que la propuesta de establecer una “célula de reflexión”, a la que hizo alusión Hassan II en su discurso del Trono de 3 de marzo de 1987, no sería aceptada por el Gobierno español. Una actitud que el Ministro de Asuntos Exteriores confirmó al manifestar que “Ceuta y Melilla son dos ciudades españolas y seguirán siéndolo, de modo que la creación de un organismo de estas características no se justifica”. Esta respuesta creó irritación en Marruecos no solo por su contenido negativo, sino porque al parecer se esperaba, con olvido de la posición constitucional del Rey de España, una contestación de éste y no del Gobierno.
El Rey Hassan II recordó una vez más su propuesta en el mes de marzo de 1987. Pero cabe destacar que el 11 de abril de este mismo año introduce un giro significativo en su planteamiento del tema, al abandonar el “paralelismo” de la situación de Ceuta y Melilla respecto a la de Gibraltar. Pues el Monarca declaró que:
“Mi actitud hacia Ceuta y Melilla es que se trata de una actitud anacrónica que no pude ser comparada a la de Gibraltar, ya que Gibraltar está en Europa, Gibraltar está en poder de una potencia europea, aliada a través de la CE y de la OTAN de España y entre ellos se trata de una desavenencia, de un malentendido”.
Posición que se reitera en una entrevista del Rey de Marruecos de 13 de julio de 1987 en la que se afirma que “el problema no es de la misma naturaleza”. Al igual que en otra posterior de 22 de enero de 1989, pues al ser preguntado si había tratado del tema de Ceuta y Melilla, contestó afirmativamente, agregando que:
“En définitive, le problème de Sebta et Melillia est un problème clair. La situation, comme on pourrait le dire, est une situation anachronique, Je ne veux dire plus. Il est donc qu’un jour elle se fonde dans le contexte historique de l’évolution mondiale”.
De la existencia de una “situación colonial” en los territorios españoles en el Norte de África se pasa, pues, a afirmar que se trata de una “situación anacrónica”. Aunque una y otra calificación, sin embargo, tengan la misma finalidad: la revisión del estatus actual de dichos territorios por no acomodarse a la evolución y al estado actual de la sociedad internacional.
Desde 1991 al incidente de la isla Perejil de julio de 2002
Algunas constantes de la reivindicación marroquí
En relación con esta última fase, es conveniente, en primer lugar, partir de ciertas constantes que se derivan de las actitudes de Marruecos. Para exponer, en segundo termino, ciertos hechos de la década de 1990 y, por último, examinar el incidente de la isla de Perejil de julio de 2002.
Respecto a lo primero, cabe estimar que la propuesta del Rey de Marruecos de 1987, pese al carácter “oficioso” de la “célula de reflexión”, en realidad constituía un primer paso que quizá permitiera lograr una solución negociada de la cuestión de los “enclaves coloniales” a partir de las eventuales sugerencias de dicho grupo de trabajo . De manera que tal propuesta no modificaba sustancialmente el objetivo de este país frente a España, mantenido durante largos años pero siempre fracasado por la actitud del Gobierno español: el de lograr que España aceptase un examen bilateral de la “situación anacrónica” de los territorios españoles en el Norte de África, para que las relaciones de amistad entre los dos Estados y los mutuos intereses permitieran lograr acuerdos al respecto.
A lo que se une un segundo dato significativo: en las declaraciones del Monarca marroquí se ha manifestado reiteradamente que la cuestión relativa a dichos territorios sólo puede resolverse por vías de arreglo pacífico y no por la fuerza. Una actitud que se corrobora en atención a otros datos. Entre ellos, la falta de apoyo del Gobierno marroquí a las iniciativas de los partidos políticos u otras organizaciones que han preconizado que el Gobierno de Marruecos debía mantener una actitud más enérgica frente a España, adoptando medidas de presión o incluso acciones de fuerza. Como propugnara, por ejemplo, el Movimiento Marroquí para la Liberación de Ceuta y Melilla.
Y la misma actitud se evidencia, asimismo, en la declaración del Rey Hassan II de que “Nuestra marcha verde es la de la paciencia”. A lo que cabe agregar, por último, la abstención de dichas medidas así como de acciones, directas o indirectas, en un momento significativo: el de la aprobación de los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, pese a que suponían un paso irreversible en la posición española, pues este hecho solo dio lugar a la que se ha calificado como una “respuesta tibia”. Aunque si se han auspiciado, en cambio, distintas campañas de prensa, muchas veces como respuesta a declaraciones de responsables políticos españoles o a hechos ocurridos en Ceuta y Melilla, así como otras incluso frente a opiniones en la prensa española.
Estas dos actitudes, en lo esencial, han partido de decisiones del Rey de Marruecos, aun cuando quizá también reflejen el peso que han tenido en dichas decisiones ciertos factores, internos y externos. En cuanto a los primeros, cabe pensar en las periódicas crisis políticas en Marruecos, por los tímidos intentos desde 1962 de lograr una Monarquía parlamentaria y un régimen democrático.
Asimismo, en la existencia de graves problemas económicos y sociales, en especial en la parte Norte del Reino, donde existe una menor vinculación al Trono por parte de su población bereber y una fuerte dependencia de la actividad económica de Ceuta y Melilla. A lo que se une, significativamente, una falta de confianza de la población marroquí más joven en su futuro en el país pese al importante desarrollo de la educación, dado que una mayoría anhela la emigración a Europa.
Finalmente, en la amenaza del islamismo radical, que últimamente ha conducido a acciones terroristas en Marruecos provocando una fuerte represión, al tiempo que se registra un amplio y creciente apoyo popular a un partido islamista moderado.
En lo externo, el hecho determinante es que Marruecos ha asumido de forma creciente una posición “pro-occidental”, de manera que su política se ha orientando hacia estrechas relaciones de cooperación con EEUU. Habiendo llegado incluso a participar en la coalición contra Irak en 1990, pese a las críticas a que dio lugar en Marruecos esta acción contra un Estado árabe. Al igual que ha tratado de conseguir un constante apoyo de Francia, dada la importancia de los intereses franceses en Marruecos. Así como a intentar mejorar, con el apoyo de dicho Estado, su situación económica, mediante un acuerdo de asociación con la Comunidad europea y su participación en programas de ayuda euromediterránea. Lo que produce un inevitable entrecruzamiento de tales orientaciones con España, aliada también de EEUU y miembro de la OTAN y de la Unión Europea. Una situación que puede explicar que el Rey de Marruecos declarara el 24 de marzo de 1986 en una entrevista a un periódico árabe que:
“Comme nous l’avons toujours affirmé, si le Maroc a ses racines nouricières en Afrique, il tire son oxygène de l’Europe et l’Espagne constitue pour nous un pasage obligé vers le continent.Tous ces facteurs nous obligent ainsi que l’Espagne à nous entendre sur Sebta et Melillia. Notre Marche Verte pour la libération de Sebta et Melillia consiste en la patience, la détermination, la pondération et la persuasión” .
Los hechos de la década de 1990
Los factores que se acaban de indicar sin duda han influido en el objetivo político del Gobierno de Marruecos de ampliar las relaciones de cooperación con España. Un proceso que ya comenzó en la década de 1980 en materia de defensa y que se manifestó tanto en la realización de maniobras conjuntas en 1985 como en la adquisición de buques de guerra y material militar a empresas españolas. Y pese a que los problemas derivados de la renovación del acuerdo de pesca, del tránsito de productos agrícolas marroquíes a la Comunidad Europea, de la exigencia de visados a los marroquíes y de la emigración ilegal han creado ciertas sombras en esas relaciones de cooperación, estas sin embargo continuaron y se incrementaron, como evidencian varios hechos.
En primer lugar, la concesión por el Gobierno español al de Marruecos de un importante crédito para infraestructuras y financiación de exportaciones industriales en junio de 1988. En segundo término, tras la visita del Rey Hassan II a Madrid a finales de septiembre de 1989, las relaciones con España reciben un nuevo impulso con la firma de varios acuerdos sobre cooperación militar, la protección de inversiones y la realización de un estudio de viabilidad de la construcción de un enlace fijo entre los dos países en el Estrecho de Gibraltar. A lo que se agrega el acuerdo de celebrar anualmente reuniones de alto nivel entre los dos Gobiernos, lo que situaba políticamente a Marruecos en relación con España al mismo nivel que otros Estados europeos.
Esta situación culmina, en tercer lugar, con la firma el 4 de julio de 1991 del Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación, ratificado en 1993. Un instrumento que sin duda constituye el fundamento general de las relaciones entre los dos países, dado que no sólo se reiteran, con algunas variantes, los principios básicos de las relaciones de paz y amistad consagrados en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de la ONU sino que establece mecanismos para incrementar la cooperación en diferentes áreas. A lo que se agrega, por último, la firma el 30 de abril de 1993 de un acuerdo bilateral para el desarrollo del Norte de África y, en 1996, el encaminado a reemplazar parte de la deuda de Marruecos en participaciones empresariales, con el compromiso de emplear otra parte de la deuda para la supresión de las plantaciones de cannabis en la región del Rif.
Este clima de cooperación entre España y Marruecos no ha entrañado, sin embargo, un abandono de la reivindicación marroquí sobre los territorios españoles del Norte de África. Ni podía serlo, puesto que el Rey de Marruecos se enfrentaba a una campaña de los partidos de la oposición vinculada a la aprobación de los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, en la que se pedía al Gobierno marroquí que adoptase una actitud más enérgica.
Por ello, no puede sorprender que el 16 de septiembre de 1994 el Primer Ministro de Marruecos declarase ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento marroquí que usaría todos los medios a su alcance para protestar ante la negativa española a dar una respuesta al tema de los “enclaves coloniales” y crear una comisión de expertos .Y con ocasión de la reunión de alto nivel celebrada en Rabat el 31 de octubre, dicho tema vuelve a suscitarse al Presidente del Gobierno español. Aunque este insistiera en su posición al declarar que no tenía dificultades en hablar sobre dichos territorios con el Gobierno de Marruecos siempre que solo se limitasen a sus relaciones de cooperación con los territorios vecinos.
A lo que sigue, tras la formación de un nuevo Gobierno en Marruecos presidido por Adelatif Filali, una declaración de éste del 5 de marzo de 1995 manifestando que la cuestión de la “integridad territorial” era su principal prioridad y que su permanente preocupación estaba en la consolidación del retorno del Sahara Occidental y en la “recuperación de las dos ciudades usurpadas, Ceuta y Melilla, y las islas vecinas”. Una actitud que reiteró en su intervención en la Asamblea General de la ONU en septiembre de 1995, aludiendo a “las últimas colonias en Africa” y ofreciendo, tras su retorno a Marruecos, el respeto de los intereses españoles. De suerte que tal reivindicación seguía subsistiendo pese a las relaciones de cooperación, como también se aprecia en algunas declaraciones del Rey Hassan II entre 1993 y 1996.
Pero al margen de tales declaraciones, el clima de cooperación seguía inspirando las relaciones entre los dos Estados. A las que se unían las abiertas con la Europa comunitaria por la Declaración Euro-Mediterranea suscrita en Barcelona en 1995. Lo que quizá pueda explicar la débil reacción del Gobierno de Marruecos a la aprobación de los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla en vísperas de dicha Declaración, pese a las críticas de esta actitud por parte del Istiqlal y otros partidos marroquíes. Y que tras la reunión de alto nivel celebrada en Rabat el 5 de febrero de 1996 se buscara potenciar la cooperación en materia de emigración ilegal.
Al igual que se acordaran varias medidas que, pese a su carácter aparentemente “neutral” respecto a la reivindicación marroquí de los territorios españoles en el Norte de África, sí podían tener cierta incidencia: la creación de un “teléfono rojo” y, más tarde, la constitución en marzo de 1997 en Sevilla del “Comité Averroes”, integrado por personalidades independientes de los dos países, que contó con la asistencia de A. Filali y el ministro español de Asuntos Exteriores. Lo que podía ser interpretado como un cierto acercamiento de España, aunque tardío, a la propuesta marroquí de una “Célula de reflexión”.
Por último, el mismo clima de entendimiento subsiste hasta la muerte del Rey Hassan II el 23 de julio de 1999. Como puede apreciarse con ocasión de la celebración del Quinto Centenario de Melilla en septiembre de 1997, pues pese a ser vista desde Marruecos como una “provocación”, el Gobierno trató de reducir el alcance de las protestas. Aunque A. Filali no dejara de reiterar su reivindicación en la Asamblea General de la ONU ese año, calificando a Ceuta y Melilla como “ciudades marroquíes bajo ocupación española”. Una actitud que se reitera por el nuevo Primer Ministro, Abderrahman Youssoufi en abril de 1998.
Si bien ello no impidió una nueva reunión de alto nivel ese mismo mes, con la presencia del Presidente del Gobierno español y la adopción de nuevos acuerdos económicos. Lo que suponía, en los hechos, marginar la reivindicación en las relaciones bilaterales, a favor de la cooperación. Pues, como afirmara el Presidente Aznar, “Tenemos posiciones diferentes. Sabemos cuales son y continuamos hablando”. Una posición que, expresada en otros términos, parecía compartir A. Youssoufi al decir que “los únicos problemas entre nuestros dos países son históricos” mientras que existe “total acuerdo” respecto al presente y al futuro.
Los incidentes del 11-17 de julio de 2002 en la isla de Perejil
Los hechos del Gobierno de Marruecos en julio de 2002 respecto a Perejil son bien conocidos, aunque no lo sean tanto sus razones determinantes ni los objetivos perseguidos. Es suficiente pues, en cuanto a aquellos, recordar que se inician a finales del año anterior con la retirada del Embajador de Marruecos en Madrid. Esto creó un clima de cierta tensión en las relaciones bilaterales que se acrecentó con las declaraciones del nuevo Rey de Marruecos, Mohamed VI, en el año 2001 y, más tarde, con el discurso del Trono de 31 de julio de 2002. En él se reiteran, aunque en un lenguaje más enérgico, las posiciones anteriores de reivindicación de los territorios españoles del Norte de África y se afirma la existencia de una “falta de confianza” en las actitudes españolas sobre este tema.
Pues bien, en este clima de relativa tensión tiene lugar la ocupación de la isla de Perejil por fuerzas marroquíes el 11 de julio de 2002. Un hecho, conviene subrayarlo, que fue realizado con publicidad, dado que la agencia oficial Maghreb Arab Presse difundió ese mismo día una nota en la que un alto responsable del Ministerio de Asuntos Exteriores de Rabat manifestó, tras hacer referencia a la “liberación” de Perejil en 1956 y a su inclusión en las aguas jurisdiccionales marroquíes, que su finalidad era establecer un puesto de vigilancia para luchar contra la emigración y el terrorismo. Pero tal hecho, por si solo, es relevante en la evolución de la reivindicación marroquí, al margen de que las razones para que se produjera puedan ser varias.
En efecto, bien pudo tratarse de un error político de los nuevos consejeros del Rey Mohamed VI, del celo de las autoridades locales, lo que es menos previsible, o de la decisión de un joven Monarca al comienzo de su reinado tratando de buscar un perfil propio respecto a su predecesor, entre otras causas.
Pero la realidad es, en todo caso, que la acción realizada en esa fecha no solo es nueva sino cualitativamente distinta en la reivindicación por el Gobierno de Marruecos de los territorios españoles del Norte de África. Y al respecto basta reparar en que esta acción no puede considerarse, a diferencia de las numerosas declaraciones del Rey y de otros responsables políticos marroquíes a las que antes se ha hecho referencia, e incluso de la Nota verbal de 5 de enero de 1987, como una simple pretensión política y diplomática no seguida de hechos en su apoyo. Pues constituía, sencillamente, la ocupación mediante el empleo de las Fuerzas Armadas de un territorio sobre el que existían pretensiones marroquíes y españolas.
Las primeras, basadas en diferentes hechos del siglo XIX. Las segundas aún más lejanas en la Historia, pues se remontan a la consideración de Perejil como “dependencia” de la Ceuta portuguesa en el siglo XVI. Con la particularidad de que tales pretensiones, salvo una breve presencia de fuerzas marroquíes en Perejil en 1956, no fueron seguidas, a mi conocimiento, de ningún otro hecho por una u otra parte desde entonces, por lo que podía hablarse de una situación de statu quo en las reivindicaciones sobre dicha isla.
En todo caso, y con independencia del mayor fundamento de los títulos de soberanía sobre Perejil de una u otra parte, desde un punto de vista político es claro que con la acción de 11 de julio de 2002 se modificaba una posición tradicional del anterior Rey de Marruecos: la de no emplear, ni apoyar indirectamente, medidas de fuerza para la reivindicación de los territorios españoles en el Norte de África. Un abandono tanto más significativo dado que, desde un punto de vista jurídico, Marruecos no sólo estaba obligado por la Carta de la ONU al arreglo pacífico de las controversias internacionales y a abstenerse de la amenaza o el uso de la fuerza incluso para resolver los conflictos territoriales, como ha precisado la Resolución 2625 (XXV) sino también, en el ámbito bilateral, dado que el párrafo 5 de los principios generales contenidos en el Tratado de Paz, Buena Vecindad y Cooperación de 1991, reitera aquella obligación.
Por lo que era evidente para el Gobierno de Marruecos que, al realizar tal acción en Perejil, estaba alterando el marco político anterior del conflicto y desviándose del texto básico de sus relaciones con España, lo que ponía en peligro las relaciones de cooperación mantenidas en las dos últimas décadas por los dos países.
En segundo término, si con la ocupación de Perejil en julio de 2002 Marruecos solo quería preludiar, con mayor énfasis, una acción ante la ONU como la realizada en enero de 1975, sin embargo es claro que la ocupación de Perejil es un hecho desproporcionado con dicha finalidad. Como también lo es si el Gobierno de Marruecos solo pretendía, en relación con el “Marco de Arreglo” para el Sahara Occidental presentado por el Enviado Especial del Secretario General de la ONU, que el Gobierno español modificase su posición en torno a dicho territorio y apoyase plenamente sus tesis de integración en Marruecos con una cierta autonomía; pues conocía que el Gobierno español, por sostener que el pueblo saharaui debía ejercer su derecho a la libre determinación, no podía prestárselo.
Y, por último, también resulta desproporcionado si la ocupación de Perejil se enlaza con las negociaciones entre España y el Reino Unido para establecer una “soberanía compartida” en Gibraltar, en cuanto medida que recordase las reivindicaciones marroquíes en la otra orilla del Estrecho y la posibilidad de lograr una solución similar, pues era obvio que las negociaciones entre España y el Reino Unido no iban a culminar de inmediato.
De otra parte, si para la acción del 11 de julio de 2002 se eligió la isla de Perejil por ser un territorio inhabitado, cabe estimar que tal medida fue tácticamente inapropiada, pues minusvaloró la reacción española. Ésta, cierto es, encontró algunas dificultades diplomáticas en las instituciones europeas y en la OTAN, dada la actitud de Francia, logrando tan sólo simples declaraciones de preocupación por los hechos y de apoyo a España.
Pero las dificultades desaparecieron cuando el Gobierno español suscitó el tema ante el de los EEUU, solicitando los “buenos oficios” de su Secretario de Estado para llegar a una solución del conflicto. Y si se examinan los resultados de esta intervención, esto es, el understanding alcanzado, así como los términos de las Cartas del Secretario de Estado a los dos ministros de Asuntos Exteriores, de 22 de julio de 2002, y el Comunicado conjunto de éstos, de igual fecha, en el que se contiene dicho acuerdo, la realidad es que la acción marroquí en Perejil no le fue favorable.
Las partes, en efecto, acordaron mediante dichos actos “restablecer y mantener la situación respecto a la isla de Perejil/Toura que existía con anterioridad al mes de julio de 2002”. Y, además, su “neutralización”, mediante el compromiso mutuo de no enviar a la isla cualquier tipo de fuerzas y retirar las existentes, así como los símbolos de soberanía. Lo que ha supuesto, como antes se ha dicho, que los hechos de los últimos siglos han quedado soslayados y, en su lugar, se ha establecido un estatuto internacional para Perejil que lo configura como “territorio cuya soberanía está en disputa”, cuando el Gobierno de Marruecos pretendía ser su exclusivo soberano.
Este entendimiento, finalmente, ha permitido la apertura de “un diálogo franco y sincero con objeto de reforzar sus relaciones bilaterales”, como se expresa en el Comunicado conjunto de 22 de julio de 2002. Lo que se produjo, tras un gesto amistoso hacia el Rey de España del monarca marroquí el 12 de octubre, en la reunión de los ministros de Asuntos Exteriores del 11 de diciembre, en la que se acordó hacer un inventario de las “dificultades y cuestiones pendientes” y dar un enfoque positivo a las relaciones bilaterales, reforzando la confianza entre los dos países mediante la creación de tres Comisiones ( para asuntos políticos, sociales y de emigración y cuestiones marítimas) constituidas a comienzos del año actual y ya en funcionamiento. A lo que se agregó, finalmente, otro gesto amistoso de Marruecos el 13 de enero al ofrecer sus caladeros a la flota gallega afectada por la catástrofe del Prestige y el retorno de los Embajadores a Rabat y Madrid el 2 de febrero de 2003.
Previsiones para un futuro inmediato
De lo anteriormente expuesto sólo se desprende, como conclusión general, que el conflicto entre España y Marruecos derivado de las pretensiones de este Estado sobre los territorios españoles en el Norte de África sigue abierto. Siendo previsible, asimismo, que continúe en la misma situación, pues se trata de un conflicto político en el que las posiciones de las partes han sido y son antagónicas. De suerte que los próximos años pueden traernos, al igual que ha ocurrido en las últimas décadas, alternativas de conflicto y de cooperación en las relaciones entre los dos Estados ribereños del Estrecho de Gibraltar.
Las primeras pueden surgir por hechos de muy distinta naturaleza o por simples declaraciones, como ya ha ocurrido en el período 1956-2002. Pues es claro que la prolongación durante muchos años de un conflicto territorial en el que existen actitudes muy enfrentadas de dos Estados inevitablemente acarrea una pérdida de confianza en sus relaciones mutuas y un fuerte recelo ante un hecho de uno de ellos. Y al margen de la posible incidencia de factores exteriores, como la pervivencia del conflicto en el Sahara Occidental y las divergencias con Argelia respecto al mismo que frenan el desarrollo de la Unión del Maghreb Árabe, la alternativa basada en el conflicto quizás pueda incrementarse por otros factores internos, si Marruecos no consolida un régimen democrático hacia el que hasta ahora ha avanzado lentamente, no logra paliar los efectos del abandono del campo hacia las ciudades y, en general, alcanzar un progreso sustancial en su desarrollo económico y social, pues estas circunstancias pueden potenciar las actitudes islamistas, bien moderadas o más radicales. Algo que ciertamente no desean ni quienes sienten afecto hacia este país ni quienes miran, con ojos más fríos, a un futuro de estabilidad en el área y, como cauce para conseguirla, a la necesaria cooperación de Europa con el Maghreb.
Sin embargo, aun a riesgo de pecar de optimista, cabe estimar que la otra alternativa quizá tenga mayor peso en un futuro inmediato, en atención a dos razones principales. De un lado, porque es difícil que el Gobierno de Marruecos prescinda de la cooperación económica con España, el segundo país inversor en dicho Estado. Una cooperación que le ha dado indudables frutos en las dos últimas décadas y es previsible que se incremente en los próximos años, una vez superada la crisis de Perejil. Al igual que no puede prescindir de las ayudas que recibe de la Unión Europea, de la que España es miembro. De otro, porque el examen de la reivindicación del Gobierno de Marruecos en el período 1956-1995 pone de relieve que, aunque hoy pervivan las actitudes del nacionalismo marroquí que se hallan en su origen, la evolución de los hechos, especialmente a partir de 1986, no ha sido favorable a sus pretensiones.
Al respecto basta reparar, en primer lugar, en que si el Gobierno de Marruecos pretende alterar el estatus actual de Ceuta y Melilla sosteniendo que se trata de una situación “anacrónica”, la dificultad surge en atención a que el Derecho internacional no consagra el derecho de los Estados a revisar las situaciones territoriales existentes sino que, por el contrario, sus normas aseguran la estabilidad de las fronteras estatales consolidadas. Y si lo hace invocando el carácter “colonial” de dichas ciudades, la dificultad es aun mayor. Pues es claro que hoy Ceuta y Melilla no solo cuentan con un régimen de autonomía política dentro de España y una plena igualdad de derechos de sus habitantes con el resto del territorio nacional, sino que, además, las dos ciudades forman parte del espacio de la Unión Europea y en ellas existe una mayoría de personas que son tanto nacionales españoles como “ciudadanos de la Unión Europea”. Participando así, periódicamente, en las elecciones autonómicas, a las Cortes Generales y al Parlamento Europeo. De suerte que la reivindicación marroquí no sólo se enfrenta con elementos consolidados del Estado que ha configurado la Constitución española de 1978, sino con el ámbito territorial de la integración europea, que a través de las dos ciudades españolas se ha extendido al Norte de África desde el 1 de enero de 1986.
En segundo término, Marruecos mantiene, al igual que España, relaciones estrechas con los EEUU. Esto es, con una potencia que, por tener una perspectiva global de las relaciones internacionales, ha de intervenir en distintos espacios con mayor o menor intensidad. Y, por ello, no desea en modo alguno que se acrecienten las áreas de inestabilidad en el planeta. Como se puso de relieve en julio de 2002 al prestar sus buenos oficios para el arreglo de la crisis de Perejil o al apoyar en los últimos años el “Plan Baker” para el Sahara occidental.
De lo que se desprende con claridad que la cooperación de Marruecos con España y la Unión Europea en el ámbito no solo económico sino en otros muchos, desde el de las comunicaciones al cultural, pasando por la ayuda para resolver problemas sociales, constituye un evidente factor de estabilidad en un área tan sensible desde un punto de vista geopolítico como la del Estrecho de Gibraltar y el Mediterráneo Occidental. Contribuyendo además, más allá, a la estabilidad del Maghreb, un espacio más amplio y en el que existen importantes intereses tanto para Europa como para los EEUU.
En este contexto internacional cabe estimar, pues, que una confrontación prolongada o que registre hechos graves con España, derivada de los territorios que reivindica, puede entrañar más riesgos que ventajas para Marruecos. Y ello puede conducir, en definitiva, a que para este país sea preferible en un futuro inmediato seguir manteniendo abierta la reivindicación y, al mismo tiempo, proseguir la cooperación. Algo que el examen anterior ha mostrado que no es inconciliable si aquella no se traduce en hechos que afecten gravemente a dichos territorios españoles. Y, de este modo, Marruecos puede esperar, con la perseverancia, la paciencia y la persuasión a las que aludiera el Rey Hassan II en 1987, unas circunstancias más favorables que tal vez puedan producirse en los años venideros.
Ha de tenerse presente, de un lado, que aunque las viejas fronteras entre Estados subsistan como elementos de su identidad histórica, de hecho pueden pasar a tener un simple valor simbólico en virtud de una mayor integración dentro de una región y el reconocimiento de unos valores y objetivos comunes, como nos muestra el ejemplo europeo; de otro, que los territorios españoles en el Norte de África que Marruecos reivindica no son todos idénticos en cuanto a su situación y perspectivas, lo que quizá pueda abrir vías para un entendimiento en el futuro entre los dos países.Julio D. González Campos
Profesor Emérito de la Universidad Autónoma de Madrid y miembro del Institut de Droit International.
Real Instituto Elcano de estudios internacionales y extratégicos
